【摘要】力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體。我國具備實現碳達峰、碳中和目標的良好基礎，但也面臨巨大挑戰，需要超前謀劃，科學部署。

“雙碳”目標的內涵及實現基礎

實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和（簡稱“雙碳”目標）是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略部署，也是有世界意義的應對氣候變化的莊嚴承諾。實現碳達峰、碳中和，需要對現行社會經濟體系進行一場廣泛而深刻的系統性變革。不僅在中央層面把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，各地方各部門更要以抓鐵有痕的勁頭，明確時間表和路線圖。“雙碳”目標的提出將把我國的綠色發展之路提升到新的高度，成為我國未來數十年內社會經濟發展的主基調之一。

“雙碳”目標是我國按照《巴黎協定》規定更新的國家自主貢獻強化目標以及面向21世紀中葉的長期溫室氣體低排放發展戰略，表現為二氧化碳排放（廣義的碳排放包括所有溫室氣體）水平由快到慢不斷攀升、在年增長率為零的拐點處波動后持續下降，直到人為排放源和吸收匯相抵。從碳達峰到碳中和的過程就是經濟增長與二氧化碳排放從相對脫鉤走向絕對脫鉤的過程。

可以說，我國“雙碳”目標實現的基本思路是清晰的。我國力爭于2030年前實現二氧化碳排放達峰，單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上，2060年前實現碳中和。在“十四五”期間，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。促進能源電力系統低碳化、電氣化、智能化，（無法電氣化的領域）低碳燃料轉化以及應用負排放技術是2060年前實現碳中和的基本路徑。

近年來，我國正在尋求更具可持續性、包容性和韌性的經濟增長方式，已經具備了實現2030年前碳排放達峰的客觀條件。作為2020年唯一實現經濟正增長的主要經濟體，我國擔負引領世界經濟“綠色復蘇”的大國重任。2020年我國經濟總量約占世界總量的17.39%，二氧化碳排放約占世界總排放的29%。2020年，我國經濟總量已邁上百萬億元的大臺階，強大的國家綜合實力為實現“雙碳”目標奠定堅實經濟基礎。

作為一個負責任的發展中大國，從“十一五”開始，我國根據自身國情國力，把節能降碳納入國民經濟和社會發展規劃之中，成為從中央到地方各級政府的一項常規性工作。通過積極推動產業結構調整、能源結構優化、重點行業能效提升，節能減排取得顯著成效，為實現“雙碳”目標奠定了經驗基礎。截至2019年底，我國碳強度較2005年降低約48.1%，非化石能源占一次能源消費比重達15.3%，基本扭轉了碳排放快速增長的局面，提前完成中國政府在哥本哈根氣候變化大會上作出的自主減排承諾。

隨著我國生態文明建設的不斷推進，“綠水青山就是金山銀山”的理念日益深入人心。以頂層設計結合試點示范的工作模式，我國從2010年開始，先后啟動各類低碳試點工作，推動落實中國政府所承諾的二氧化碳排放強度下降目標。通過以點帶面的政策示范效應，充分調動了各方面低碳發展的積極性、主動性和創造性，為“雙碳”目標的實現注入強大動力。獨具中國特色的政策設計邏輯，以及全力打好污染防治攻堅戰的政治執行力，充分彰顯了我國制度優勢，尤其是集中力量辦大事的優勢。只要我國繼續秉持新發展理念，凝聚全社會智慧和力量共同行動，打贏這場硬仗并不是天方夜譚。

“雙碳”目標推進過程中，以新能源為重點的可再生能源推廣的核心問題在于成本和應用便利程度。我國具備強大的裝備制造能力與國內超大規模市場，掌握核心技術和關鍵產業鏈優勢，為清潔能源技術的成本降低和推廣應用帶來無可比擬的優勢。2020年我國新增風電裝機容量57.8GW，占全球新增裝機容量的60%，新增太陽能光伏裝機容量為48.2GW，可再生能源的開發利用規模穩居世界第一。除此之外，我國在人工智能、能源互聯網、清潔能源技術為代表的新一輪工業革命中，很多領域處于領先地位，為實現“雙碳”目標奠定了技術基礎。

實現“雙碳”目標面臨的挑戰

實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會變革，黨中央對這場大考有著清醒的認識。與發達國家相比，我國實現“雙碳”目標時間更緊、幅度更大、困難更多、任務異常艱巨，既要有勇氣直面調整，又要有智慧克服困難，智勇雙全才能行穩致遠。

打造發展新范式任重道遠。我國整體處于工業化中后期階段，傳統“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低效益）產業仍占較高比例。相當規模的制造業在國際產業鏈中還處于中低端，存在生產管理粗放、高碳燃料用量大、產品能耗物耗高、產品附加值低等問題。新形勢下我國產業結構轉型升級面臨自主創新不足、關鍵技術“卡脖子”、能源資源利用效率低、各類生產要素成本上升等挑戰，亟待轉變建立在化石能源基礎上的工業體系以及依賴資源、勞動力等要素驅動的傳統增長模式。一方面，傳統產業發展存在鎖定效應和路徑依賴；另一方面，新興市場有待進一步激發。如今，我國開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，在新發展階段不僅要防范潛在增長率快速下降，還要避免需求制約導致實際增長率大幅低于潛在增長率。新動能培育在順應工業體系調整、穩經濟保就業的宏觀環境中面臨一系列客觀壓力，經濟結構調整和產業升級任務艱巨，短期內實現碳排放與經濟增長脫鉤壓力巨大。供給側與需求側都要不斷改革，推動社會經濟發展全面綠色轉型。

煤炭煤電轉型關乎民生大局。碳達峰碳中和的深層次問題是能源問題，可再生能源替代化石能源是實現“雙碳”目標的主導方向。但長久以來，我國能源資源稟賦被概括為“一煤獨大”，呈“富煤貧油少氣”的特征，嚴重制約減排進程。經國家統計局核算，2020年我國全年能源消費總量49.8億噸標準煤，占能源消費總量的56.8%，相比2019年增長2.2%。我國煤炭消費量能源生產總量與煤炭消費量都居世界首位，石油和天然氣對外依存度分別達到73%和43%，能源保障壓力大。集能源生產者和消費者于一體的電力行業特別是火電行業，在供給和需求兩端受到壓力。2019年底，我國煤電裝機容量高達10.4億千瓦，占全球煤電裝機的50%，煤電占據了我國約54%的煤炭使用量。聯合國秘書長古特雷斯再三呼吁：取消全球所有計劃中的煤炭項目，所有國家都需在2040年前淘汰煤炭；停止對于煤炭發電廠的國際資助，將投資轉向可持續能源項目；啟動全球努力，一家一家煤電廠地過渡，并最終實現公平轉型。面對碳減排要求，我國大量的化石能源基礎設施將帶來高額的退出成本。作為傳統勞動密集型產業，煤電退出涉及到數百萬人，若延伸至上游煤炭行業則波及的人數會更加龐大。員工安置、社會保障問題事關社會穩定的民生大局。

可再生能源消納及存儲障礙待解。“雙碳”目標時間線輪廓清晰，構建清潔低碳高效安全的能源生產和消費體系是必然趨勢。2019年我國非化石能源占一次能源比重僅為15.3%，超過2/3的新增能源需求仍主要由化石能源滿足。非化石能源規模化、產業化的普遍應用不僅面臨諸如調峰、遠距離輸送、儲能等技術問題，還面臨電網體制機制問題。種種原因在一定程度上抬高可再生能源電力成本，進而影響消納，制約了可再生能源長遠健康發展。從自身技術特性來看，風電、光伏、光熱、地熱、潮汐能受限于晝夜和氣象條件等不可控的自然條件，不確定性大；生物質供應源頭分散，原料收集困難；核電則存在核燃料資源限制和核安全問題。近中期內我國能源系統的轉型依然要發揮煤電的兜底作用，保證電力供應的經濟性、安全性、連續性。可再生能源發電具有波動性、隨機性和間歇性的特點，電源與負荷集中距離較遠。同時，我國尚未建立全國性的電力市場，電力長期以省域平衡為主，跨省跨區配置能力不足，嚴重制約了可再生能源大范圍優化配置。從化石能源向可再生能源轉變，需要在技術裝備、系統結構、體制機制、投融資等方面進行全面變革。

深度脫碳技術成本高且不成熟。從能源系統的角度看，實現碳中和，要求能源系統從工業革命以來建立的以化石能源為主體的能源體系轉變為以可再生能源為主體的能源體系，實現能源體系的凈零排放甚至負排放（生物質能源+碳捕獲與封存利用）。從科技創新的角度看，低碳、零碳、負碳技術的發展尚不成熟，各類技術系統集成難，環節構成復雜，技術種類多，成本昂貴，亟需系統性的技術創新。低碳技術體系涉及可再生能源、負排放技術等領域，不同低碳技術的技術特性、應用領域、邊際減排成本和減排潛力差異很大。我國脫碳成本曲線顯示，可再生能源電力可為我國最初約50%的人類活動溫室氣體排放低成本脫碳，年度減排成本估算值約為2200億美元。可再生能源電力的發展對諸多行業（包括發電和其他需要電氣化的行業）減排提供支撐，而且在中長期內對于制備“綠色”氫能十分關鍵。在達到75%脫碳后，曲線將進入“高成本脫碳”區間，實現90%脫碳的年成本可能高達約1.8萬億美元。如果僅延續當前政策、投資和碳減排目標等，現有低碳、零碳和負排放技術難以支撐我國到2060年實現碳中和。被寄予期望的碳捕集利用與封存（CCUS）技術，成本十分高昂，動輒數億甚至數十億的投資和運行成本以及收益不足，卡住了CCUS項目的順利建設。

實現“雙碳”目標的對策建議

我國要用短短30年時間實現從碳達峰到碳中和的過程，挑戰無疑是巨大的。打造新發展范式，既要以培育壯大新動能促進產業結構快速平穩轉型，防范轉型過程中出現的陣痛，也要設計協調適配的一攬子政策，建立激勵約束機制，充分發揮政府和市場的作用。

首先，以政治站位保持戰略定力。實現碳達峰、碳中和，應盡早布局，各地方各部門加快部署行動方案，將碳達峰納入中央環保督察。抓住從現在開始到碳達峰的窗口期，采取強有力措施轉變發展方式，既可以避免被鎖定在高碳路徑，又可以避免攀高峰之后深度脫碳的高昂成本。

“十四五”期間，為實現碳達峰、碳中和目標開好局、起好步，要深入學習貫徹習近平生態文明思想，切實增強使命感、責任感，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力。各級黨委政府要從中華民族永續發展、構建人類命運共同體的高度，充分認識做好碳達峰、碳中和工作的重大意義，尤其有長遠戰略眼光，不能只看短期利益，要有打耐力戰和持久戰的準備。

立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，因地制宜制定政策和行動方案。實現“雙碳”目標要求統籌落實、一體推進，統籌處理好發展與安全、穩健與進取、自強與開放、短期與長期、減污與降碳的關系，明確各項任務時間節點和實現路徑，做到當前任務和長遠發展緊密銜接。“雙碳”目標重在落實，必須以習近平生態文明思想為指引，保持生態文明建設的戰略定力，統籌考慮能源安全、經濟增長、社會民生、成本投入等諸多因素，實現碳達峰、碳中和目標愿景。

其次，以系統思維統籌落實戰略部署。實現碳達峰、碳中和是一項極具挑戰的系統工程，涵蓋經濟社會眾多領域，涉及政府、企業、公眾等多個層面。把“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，需要秉持新發展理念，統籌發展與安全、減排、穩定的關系，凝聚全社會智慧和力量，團結協作、共同行動。

關注重點部門，以“全國一盤棋”的思維優化資源配置。各部門各行業各地區“自下而上”制定各自的碳達峰、碳中和行動方案，國家層面“自上而下”統籌協同區域發展和產業布局，統籌處理好局部與全局的利益關系，突破區域壁壘。其中，能源、工業、交通、建筑是推進碳達峰、碳中和的重點部門，兼具供給側的生產行為和需求側的消費行為，涉及傳統行業轉型、區域經濟發展、個人消費觀改變等多方面問題，需要重點關注。

統籌部署，推動資源稟賦深度融合。碳達峰、碳中和在全國的布局必然要依據經濟基礎和碳排放情況進行差異化安排，保障有條件的地區率先達峰。我國在府際合作、東西部省市對口協作方面積累了很多經驗，新發展階段“雙碳”目標要納入合作內容之中。比如，化解可再生能源資源供給和需求空間不匹配的矛盾，需要國家層面統籌部署，突破體制機制障礙，將西部北部地區的資源優勢轉化為經濟優勢，促進全國加快碳減排。

推進碳達峰、碳中和目標的實現，不僅是生產者的責任，也是全社會成員的共同責任。當前各地區各部門各行業主要從生產領域探索形成制度機制和行動方案。然而，隨著我國正式步入高收入國家行列，消費對經濟發展的作用至關重要。應在生產領域減排的同時，強化從消費者責任的角度探索倒逼碳達峰、碳中和的實現路徑。探索對廣大消費者的消費偏好和消費傾向有引導和督促作用的制度機制和利益機制。通過引導消費者的綠色消費偏好“倒逼”企業技術升級，采取綠色生產方式。

最后，以碳定價推動碳達峰、碳中和。碳定價政策是解決氣候變化經濟影響負外部性、糾正市場失靈的一種手段，改變將排放空間視為公共物品的傳統認知，賦予二氧化碳排放量以市場屬性，刺激技術創新和市場創新，給經濟增長注入新的低碳動力，被認為是應對氣候變化最主要的市場化政策工具。

碳定價在執行層面主要有碳稅和碳交易機制兩種形式，前者是政府通過稅收直接確定碳價格，以彌補碳的市場價格缺失；后者是創造一個交易市場，在政策設定的排放總量限制下由參與市場的交易主體形成價格。作為糾正碳排放負外部性的工具，兩者各具優勢和劣勢，都有其價值，兩者之間也不排斥，如果政策設計得當，都可以發揮有效作用。

碳定價是減少排放所需的氣候政策一攬子計劃之一。在碳定價政策下，企業通過評估碳價格對其運營的影響，識別潛在氣候風險和盈利機會。長期投資者使用碳定價來分析氣候變化政策對其投資組合的潛在影響，使他們能夠重新評估投資策略并將資本重新分配給低碳或適應氣候的項目。足夠高的碳價格是實現脫碳的關鍵要素，需要政府“看得見的手”和市場“看不見的手”共同發力，從供需兩端助力，以能源脫碳帶動經濟社會整體綠色低碳轉型。

我國自2013年起在七個試點省市探索碳交易機制，預計于2021年中啟動全國碳交易市場（限于火電行業），石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點行業將陸續納入碳交易體系之中。根據試點市場多年現貨交易數據，碳市場呈現交易量過低、市場不活躍、碳價格的市場化屬性體現不明顯等問題。在繼續建設全國碳市場的前提下，碳交易市場體系設計需要收緊配額總量，也需要在一級市場逐步提升“拍賣”形式的有償分配比例。針對碳市場未納入的碳排放源，可以考慮適時引入碳稅作為碳市場的補充。特別需要注意碳定價戰略不是政治中立的，許多行業可能會利用其影響力抵制和削弱嚴格的碳定價措施。同時，碳定價政策設計也需要關注低收入群體由于商品價格上升等可能面臨的生計問題。